NIK negatywnie o dostosowaniu przemysłu do Pakietu Klimatycznego

Zdjęcie

Regulacje prawne określające warunki prowadzenia działalności powodującej emisję gazów cieplarnianych wprowadzono z blisko trzyletnim opóźnieniem

/123RF/PICSEL

Dodatkowo nie stworzono, przewidzianych w unijnych przepisach, mechanizmów wsparcia, na przykład rekompensat, dla przedsiębiorców działających w sektorach powodujących emisję gazów. W wyniku zaniedbań i błędów, zarówno Ministra Środowiska jak i Gospodarki, przedsiębiorcy prowadzili działalność w warunkach ogromnej niepewności i braku bezpieczeństwa obrotu gospodarczego.

Trzyletnie opóźnienie we wprowadzaniu regulacji prawnych dotyczących działalności gospodarczej w warunkach emisji gazów cieplarnianych, brak wsparcia dla przedsiębiorców, nie wydanie części aktów wykonawczych do tych regulacji - NIK negatywnie ocenił działania administracji publicznej mające przygotować polską gospodarkę do wymogów Pakietu energetyczno-klimatycznego.

Pakiet energetyczno - klimatyczny (PEK), jest zbiorem aktów prawnych Unii Europejskiej, które mają wprowadzić w krajach członkowskich mechanizmy unijne w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych.

Tymczasem, jak stwierdza raport NIK Ministrowie Środowiska i Gospodarki  nie przygotowali aktów prawnych, dostosowujących polską gospodarkę do wymogów Pakietu. Dotyczy to zwłaszcza regulacji, zawierających obowiązki przedsiębiorców w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów (system ETS). Regulacje te wprowadzono z opóźnieniem nawet kilkuletnim, części aktów wykonawczych jeszcze obecnie nie wydano. Przedsiębiorcy, zobowiązani od 2013 roku do wypełniania zaostrzonych przez przepisy UE norm w zakresie emisji gazów i rozliczania uprawnień do częściowo bezpłatnej emisji gazów, wypełniali te obowiązki, pomimo braku istotnych procedur, określających jak powinni to robić. Resort Środowiska nie miał z kolei narzędzi do monitoringu wypełniania tych obowiązków, jako  że nie przygotował w terminie niezbędnych ustaw i rozporządzeń. Mimo sześciu lat prac nad projektem nie przyjęto także Narodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej.

Minister Środowiska ponadto niewłaściwie zorganizował prace nad wdrożeniem w Polsce wymogów PEK m.in. niezadowalająca była jakość przygotowywanych projektów legislacyjnych, organizacja procesu uzgodnień była niesprawna; brak skutecznej koordynacji prac administracji rządowej, wprowadzone zostały przez Ministra Środowiska do projektów ustaw nowe regulacje, które nie były przedstawiane na etapie uzgodnień międzyresortowych.

Zarówno resort środowiska, jak i gospodarki nie wypracowały wspólnej strategii wsparcia dla sektorów gospodarki, których działalność powoduje emisję gazów cieplarnianych bądź tych, które są narażone, ze względu na energochłonną produkcję, na wyższe koszty z tego tytułu. Nie stosowano mechanizmów, przewidywanych w przepisach UE, jak rekompensaty dla przedsiębiorców, nie analizowano potrzeby włączenia kolejnych sektorów lub podsektorów do systemu ochrony w ramach systemu ETS. Źle przygotowano i wprowadzono Krajowy Plan Inwestycyjny (KPI), przeznaczony dla wytwórców energii elektrycznej, którzy w zamian za inwestycje ograniczające emisje gazów mogą otrzymać bezpłatne uprawnienia do ich emisji. Minister Gospodarki nie zapewnił przejrzystych zasad kwalifikowania zadań inwestycyjnych do KPI, nie weryfikował możliwości ich wykonania, nie określił też celów tego planu. Projekt KPI został przygotowany przez prywatny podmiot, bez umowy z Minister Gospodarki, co spowodowało iż w wyniku nieokreślenia celów tego planu nie zrealizowano w pełni celów polityki energetycznej w zakresie potrzeb inwestycyjnych sektora elektroenergetycznego. Pomoc w postaci bezpłatnych uprawnień do emisji gazów nie została też ukierunkowana

Do połowy lutego br. nie podjęto co najmniej 67 zadań, tj. 18 proc. wszystkich zadań, przy czym otrzymanie bezpłatnego uprawnienia jest uwarunkowane rozliczeniem inwestycji do 2019 r. W ten sposób Polska może utracić możliwości pełnego wykorzystania tego mechanizmu pomocy publicznej.

Zaniechano też działań, wspierających realizację celów Pakietu energetyczno - klimatycznego. I tak Minister Gospodarki nie wywiązał się z zadania utrzymywania wsparcia  dla kogeneracji wysokosprawnej, w tym wprowadzenia planu rozwoju takiej kogeneracji do 2030 roku, mimo iż obowiązywała go strategia rządowa Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko z kwietnia 2014 r.W rezultacie  istniejący system wsparcia czyli świadectwa pochodzenia poświadczające wytworzenie energii elektrycznej w kogeneracji, obowiązuje do 2018 roku, a brak określenia wsparcia dla kogeneracji po tej dacie spowodował już porzucenie wielu projektów energetycznych, także ujętych w KPI.

Resort Środowiska i Gospodarki nie podjęły działań w zakresie identyfikacji zagrożeń i zabezpieczenia konkurencyjności przedsiębiorstw emitujących gazy cieplarniane oraz narażonych na znaczące ryzyko ucieczki emisji. Co ciekawe, podmioty gospodarcze, zobowiązane do stosowania wymogów ETS, właściwie się z tych obowiązków wywiązywały, choć przedsiębiorcy, na skutek braku regulacji prawnych, działali w niepewności

Koszty realizacji zadań związanych z funkcjonowaniem systemu ETS po stronie administracji rosły, wraz z obowiązkami nakładanymi na Polskę w unijnych regulacjach i wyniosły w latach 2013-2014 łącznie 14 mln zł. W okresie 2008-2014, według raportu NIK, 36 spółek posiadających 139 instalacji emitujących gazy cieplarniane ponosiło koszty realizacji obowiązków wynikających z postanowień PEK w wysokości 24 mld zł, z czego ponad 70 proc. (17,5 mld zł) stanowiły nakłady na realizację zadań inwestycyjnych zakwalifikowanych do KPI, a 26 proc. (6,4 mld zł) wyniosły koszty zakupu uprawnień. W tym samym okresie podmioty te uzyskały przychody z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji w wysokości 3,1 mld zł. W latach 2013-2014 instalacjach objętych kontrola NIK w większości wystąpił niedobór przyznanych bezpłatnych uprawnień w stosunku do rzeczywistej emisji. Grozi to wzrostem kosztów działalności podmiotów gospodarczych, a tym samym cena sprzedawanego produktu (np. energia elektryczna i cieplna).

W efekcie dotychczasowych działań dostosowawczych do Pakietu energetyczno- klimatycznego spadła emisja ogólna gazów objętych systemem ETS o 4,5 proc. w podmiotach kontrolowanych przez NIK. Z drugiej strony negatywne oddziaływanie systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów na konkurencyjność polskiej gospodarki było dotychczas mniejsze niż szacowano.

NIK wnioskuje iż konieczne byłoby stworzenie spójnego systemu monitorowania wpływu rozwiązań zawartych w Pakiecie na sytuacje poszczególnych sektorów i podsektorów, który umożliwi rzetelną ocenę konsekwencji wynikających z PEK dla gospodarki, wprowadzenie trwałego mechanizmu określającego zasady wsparcia przedsiębiorców w sytuacjach istotnego pogorszenia się konkurencyjności, które może mieć miejsce w wyniku wzrostu kosztów uprawnień do emisji oraz zapewnienie skutecznej koordynacji działań administracji rządowej podejmowanych w celu realizacji wszystkich zadań z tym związanych. Konieczne jest też wydanie brakujących rozporządzeń do ustawy z 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami, ustawy z 2009 r. o systemie zarządzania emisjami oraz ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Marek Wenden